1. Ce este un PPP ?

Conceptul de parteneriat public-privat exprimă o modalitate de cooperare între autoritatea publică şi sectorul privat, respectiv organizaţii neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri, ori companii, pentru furnizarea unor servicii publice de calitate. În mod fundamental, parteneriatul public-privat asigură serviciul public în totalitate sau parţial, în funcţie de fondurile private atrase şi face apel la know-how-ul sectorului privat. Cooperarea dintre sectorul public şi cel privat poate lua forme diverse, de la simpla relaţie dintre cumpărătorul şi vânzătorul unui bun la companii mixte cu structură complexă. Este de semnalat şi faptul că interdependenţe complexe guvernează şi relaţiile din interiorul sectorului public, conectate la dezvoltările serviciilor publice.

      Un PPP este în principal o tranzacţie care transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu public sau pentru realizarea unei investiţii cu scop comercial către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă îşi păstrează responsabilitatea politică, devenind partener la profit şi pierderi, putând fi incluse aici structuri precum contractele de asociere în participaţiune, contractele de închiriere, contractele de leasing, contractele de joint-venture, contracte de proiectare şi construcţie etc.

Schematic, structura unui contract PPP este prezentată in figura următoare:
Figura nr. 1  

Schema de mai sus (figura nr. 1) arată că sectorul privat preia responsabilitatea coordonării şi managementul tuturor tranzacţiilor necesare în vederea furnizării la standarde optime a serviciului public.

2. Delimitarea conceptului de PPP la nivelul practicii internaţionale

      Termenul de parteneriat public-privat (PPP) nu este definit la nivel comunitar (în acquis). În general, termenul se referă la forme de cooperare între autorităţile publice şi mediul privat în vederea proiectării, finanţării, construcţiei, reabilitării, operării şi întreţinerii infrastructurii pentru furnizarea unui serviciu.
Totodată, nu există încă o singură definiţie sau model de PPP, care să fie unanim acceptate la nivel internaţional.
Totuşi, pot fi evidenţiate anumite caracteristici comune proiectelor de parteneriat public-privat (PPP):

• Contractul între partea publică şi cea privată pentru dezvoltarea şi managementul  infrastructurii;
• Împărţirea riscurilor între cei doi parteneri - riscul se alocă părţii care are capacitatea să îl gestioneze cel mai bine şi astfel să minimizeze costurile aferente acestuia;
• Nevoia de a utiliza managementul şi experienţa sectorului privat;
• PPP este o noţiune umbrelă care acoperă o varietate de tipuri de activităţi economice şi este într-o evoluţie continuă [1];
• „PPP” este un parteneriat între sectorul public şi cel privat cu scopul de a furniza un proiect sau un serviciu asigurat în mod obişnuit de sectorul public. PPP îmbracă o varietate de forme, dar esenţa unui proiect de succes este ideea că prin folosirea competenţelor sectorului privat şi prin alocarea riscurilor către partenerul capabil să le gestioneze cel mai bine se eficientizează folosirea banilor publici (Value for Money)[2];
• Un PPP este un parteneriat între sectorul public şi privat cu scopul de a furniza un proiect sau serviciu asigurat în mod tradiţional de sectorul public. „PPP” ilustrează cel mai bine modul în care atât sectorul public cât şi cel privat au anumite avantaje în raport cu celălalt în performanţa îndeplinirii unor anumite sarcini/obiective, permiţând fiecărui sector să acţioneze cât mai eficient, serviciile publice şi infrastructura putând fi astfel asigurate în modul cel mai eficient şi economic[3];
• „PPP” este un termen generic pentru relaţiile create între sectorul public şi cel privat adesea cu scopul de a include resursele sectorului privat şi/sau expertiza cu scopul de a ajuta la asigurarea de bunuri şi servicii ale sectorului public. Termenul de „PPP” este folosit pentru a descrie o largă varietate de aranjamente de la un parteneriat strategic, larg, informal la contracte de servicii de tip DBFO şi companii joint-venture –[4];
• PPP aduce împreună, pentru beneficiul reciproc, un organism public şi o companie privată într-un joint-venture pe termen lung pentru furnizarea unor servicii publice de înaltă calitate. Atrăgând tot ce este mai bun din sectoarele public şi privat, PPP-urile asigură resurse suplimentare pentru reorientarea investiţiilor în diferitele ramuri ale sectorului public şi managementul eficient al investiţiei. Principala distincţie dintre PPP-uri şi schemele de privatizare alternativă este că sectorul public joacă un rol principal ca şi cumpărător de servicii. În timp ce în cazul privatizării (utilităţilor publice), clienţii operatorului privat sunt utilizatori privaţi, în cazul construirii infrastructurii printr-un PPP, guvernul plăteşte pentru serviciile furnizate şi are o influenţă majoră în specificarea rezultatelor şi controlul calităţii serviciilor furnizate de partenerul privat sectorului public;
• Pe de altă parte, deosebirea dintre PPP-uri şi modelul achiziţiei publice tradiţionale o reprezintă transferul riscurilor de construcţie, operare şi finanţare către sectorul privat.

3. Conceptul de PPP în legislaţia naţională din România

      În contextul angajamentelor asumate de România în procesul de aderare la Uniunea Europeană în cadrul Capitolului 1 "Libera circulaţie a mărfurilor", respectiv Capitolul 21 „Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale” precum şi al recomandărilor Comisiei Europene, a fost adoptat un nou cadru legislativ în domeniul achiziţiilor publice, Concesiunilor de lucrări publice şi a Concesiunilor de servicii, cu scopul declarat de a:

• promova concurenţa între operatorii economici;
• garanta tratamentul egal şi nediscriminatoriu între operatorii economici;
• asigura transparenţa şi integritatea procesului de achiziţie publică;
• asigura utilizarea eficientă a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire.

      Prin noua reglementare s-a ales înlocuirea noţiunii de „parteneriat public-privat” (denumit în continuare PPP) cu cele de „concesiune de lucrări publice” şi „concesiune de servicii”, ca forme particulare ale acestui concept, definite mult mai concret la nivelul acquis-ului comunitar  (Directivele 17/2004/EC şi 18/2004/EC), dar care nu acoperă toate modalităţile de realizare a unui parteneriat între o entitate publică şi una privată.

Cadrul legal relevant referitor la Contractele de concesiune de lucrări publice şi servicii :

• Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, 
• Hotărârea Guvernului nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. 
• Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr. 107/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
• Ordinul ministrului finanţelor publice şi al preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr.1517/9574/2009 privind aprobarea Ghidului pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice şi servicii în România.

In prezent, legislaţia naţională aflată în vigoare este armonizată cu prevederile acquis-ului comunitar în domeniu:

• Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale
• Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de produse şi de servicii
• Directiva 89/665/CEE a Parlamentului European şi a Consiliului din 21 decembrie1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări
• Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor
• Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice
• Regulamentul (CE) nr. 1564/2005 al Comisiei din 7 septembrie 2005 de stabilire a formularelor standard pentru publicarea anunţurilor în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice în conformitate cu Directivele 2004/17/CE şi 2004/18/CE ale Parlamentului European şi Consiliului.

În funcţie de obiectivele urmărite de autoritatea contractantă la momentul lansării proiectului de concesiune, se disting două tipuri de contracte:

contract de concesiune de lucrări publice - contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite;

contract de concesiune de servicii - contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite;

Conceptul de concesiune trebuie înţeles ca fiind o relaţie pe termen mediu sau lung între sectorul public şi cel privat, prin care cel dintâi cedează, iar cel de al doilea preia o activitate din sectorul public, printr-un aranjament contractual în care părţile îşi împart riscurile şi câştigurile, utilizează în comun expertiza şi finanţele pentru realizarea unui bun public sau pentru prestarea unui serviciu.

3.1 Elementele fundamentale ale contractelor de concesiune

1. Contractul de concesiune nu trebuie confundat cu cel de privatizare.

2. Transferul temporar al dreptului de operare a unui bun sau a unui serviciu  către concesionar reprezintă  esenţa contractului de concesiune.

3. Prin atribuirea unui contract de concesiune autoritatea contractantă nu trebuie să piardă controlul asupra prestării serviciilor publice.

4. Contractele  de concesiune nu se atribuie numai pentru realizarea proiectelor de infrastructură.

5. Prin contractele de concesiune autoritatea contractantă nu evită acumularea de datorii.

6. Gama serviciilor prestate ca urmare a unui contract de concesiune se poate diversifica.

7. Contractul de concesiune poate fi un contract de complexitate deosebită.

3.2 Fundamentarea deciziei de concesionare

Conform legislaţiei în vigoare, autoritatea contractantă are obligaţia de a elabora un Studiu de fundamentare a deciziei de concesionare în orice situaţie în care intenţionează să atribuie un contract de concesiune de lucrări publice sau un contract de concesiune de servicii.

Studiul de fundamentare se aprobă prin hotărâre/ordin/decizie a autorităţii contractante.
Scop:

• definirea şi cuantificarea în termeni economici şi financiari a riscurilor de proiect;
• identificarea variantelor de repartiţie a riscurilor între părţile contractante;
• stabilirea celei mai bune proceduri de atribuire (achiziţie publică vs. concesiune).

Analizează:

• aspectele generale;
• fezabilitatea tehnică;
• fezabilitatea economică şi financiară;
• aspectele de mediu;
• aspectele sociale;
• aspectele instituţionale.

In cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrări publice, la baza studiului de fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate.

Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie să justifice necesitatea şi oportunitatea demarării concesiunii şi să demonstreze că:

• proiectul este realizabil;
• proiectul răspunde cerinţelor şi politicilor autorităţii publice;
• au fost luate în considerare diverse alternative de realizare a proiectului;
• varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de concesiune este mai avantajoasă în raport cu varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract de achiziţie publică;
• proiectul beneficiază de susţinere financiară, menţionând, dacă este cazul, care este contribuţia autorităţii contractante.

Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziţiona servicii de consultanţă, conform prevederilor legale, în scopul elaborării studiilor şi analizelor necesare fundamentării deciziei de concesionare.
Un model cadru al studiului de fundamentare a deciziei de concesionare urmează a fi elaborat (obligativitatea realizării lui fiind expres specificată în cuprinsul HG 71/2007).

3.3 Aspecte cheie ale contractelor de concesiune

3.3.1. Contractul de concesiune trebuie să cuprindă clauze clare referitoare la drepturile şi obligaţiile fiecărei părţi.

Scopul principal al contractului este să asigure, pe baza unei gestionări optime, efectuarea la un nivel corespunzător a activităţilor, la preţuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum şi întreţinerea şi dezvoltarea oricăror bunuri de retur încredinţate concesionarului pentru efectuarea respectivelor activităţi.

In temeiul contractului de concesiune:

concesionarul are obligaţia:

• a exploata, în tot sau în parte, rezultatul lucrărilor sau de a presta serviciile care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor şi standardelor de calitate stabilite de concedent,
• a folosi şi de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunului şi scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune,

concesionarul are obligaţia de a asigura exploatarea eficace, în regim de continuitate şi permanenţă, a lucrărilor publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerinţele şi destinaţia impuse de concedent.

Contractul de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de servicii trebuie să cuprindă clauze prin care se stabileşte în mod explicit modul de distribuire a riscurilor pe întreaga durată a acestuia.
Indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de către concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl determine pe acesta să depună toate diligenţele necesare pentru reducerea costurilor respective.
Recuperarea costurilor de către concesionar trebuie să includă, în mod obligatoriu, preluarea celei mai mari părţi din riscurile de exploatare[5] aferente contractului de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de servicii.

3.3.2. Conform legislaţiei în vigoare, caietul de sarcini şi oferta concesionarului reprezintă parte integrantă a contractului de concesiune. Clauzele generale sau specifice ale contractului de concesiune nu trebuie să contravină cerinţelor esenţiale ale caietului de sarcini şi nici angajamentelor asumate de concesionar în cadrul ofertei.

3.3.3. Durata unui contract de concesiune de lucrări publice sau a unui contract de concesiune de servicii se stabileşte astfel încât:
 
   a) să se evite restricţionarea artificială a accesului la competiţie;
   b) să se asigure un minimum de profit ca urmare a exploatării într-o perioadă dată;
   c) să se asigure un nivel rezonabil al preţurilor pentru prestaţiile care vor fi efectuate pe durata contractului şi ale căror costuri urmează să fie suportate de utilizatorii finali.
Durata maximă a unui contract de concesiune de lucrări publice sau a unui contract de concesiune de servicii, care poate fi acceptată de autoritatea contractantă, trebuie să poată fi argumentată în baza elementelor prevăzute la lit. a)-c) şi trebuie asumată prin act administrativ al conducătorului autorităţii contractante.

---

[1] Sursa: speech-ul Comisarului Frits Bolkestein, DG Internal Market, Holland, Noordijk, 8 Noiembrie 2002

[2] Sursa: Politica cadru pentru PPP, Departamentul de Mediu şi Guvernare Locala, Irlanda

[3] Sursa: Ministerul de Finanţe, Republica Ceha

[4] Sursa: 4Ps (Public Private Partnerships Programme) agenţia guvernamentală locală de achizitii, UK

[5] Riscul exploatării = riscul de disponibilitate (nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai construcţiei/serviciului, clar determinaţi şi măsurabili, pe întreaga durată de viaţă a proiectului) + riscul de piaţă (neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatului lucrărilor executate/serviciilor puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi calitate sunt integral respectaţi).